Czy świadczenie pielęgnacyjne powinno być uzależnione od kryterium dochodowego?

Elżbieta Seredyn Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wynikiem dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 2014 r. (sygn. akt. K 38/13 i SK 7/11). Wracamy w niej do jednego świadczenia pielęgnacyjnego adresowanego do wszystkich opiekunów, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego krewnego. Uzależniamy je od spełnienia kryterium dochodowego, które będzie wynosić 1 tys. zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Chciałabym przypomnieć, że świadczenie pielęgnacyjne od momentu wprowadzenia w 2004 r. aż do 2010 r. było związane z kryterium dochodowym, przy czym przysługiwało wtedy tylko rodzicom niepełnosprawnych dzieci. TK jednoznacznie wskazał, że istotnym kryterium przyznawania świadczeń powinna być w każdym przypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów. Stąd wynika powrót tego do kryterium. Jego wprowadzenie nie jest więc przejawem swobody ustawodawcy, lecz realizacją zobowiązania nałożonego przez trybunał. Z badania przeprowadzonego na zlecenie MPiPS w 2015 r. przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych wynika, że dla rodzin z dwojgiem dorosłych i dwojgiem dzieci, w tym jednym niepełnosprawnym, minimalny dochód na jedną osobę, potrzebny do „normalnej” egzystencji wynosi 750,98 zł (z uwzględnieniem danych GUS). Nasza propozycja, tj. kryterium dochodowe na poziomie 1 tys. zł miesięcznie na osobę w rodzinie, jest zatem i tak o 33 proc. wyższa. Chcielibyśmy dać jeszcze więcej, ale sytuacja budżetu państwa na to aktualnie nie pozwala. Jego możliwości finansowe musimy przede wszystkim brać pod uwagę.

Bożenna Balcerzak-Paradowska Na początku trzeba rozważyć, czym powinno być świadczenie pielęgnacyjne: czy zasiłkiem wspomagającym rodziny w trudnej sytuacji finansowej, o czym świadczyłoby przyjęcie progu dochodowego jako kryterium uprawniającego do wsparcia, czy jest to próba rekompensaty za potencjalnie utracony przez opiekuna zarobek. W ustawie są zapisy, które przemawiają za tym drugim podejściem. Proponowana kwota świadczenia jest zbliżona do poziomu minimalnego wynagrodzenia netto za pracę i będzie waloryzowana o wzrost najniższej pensji. Ponadto osoby, które w określonych okolicznościach nie będą już pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, mają zyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych, co oznacza, że okres opieki nad osobą zależną będzie traktowany jak czas świadczenia pracy zarobkowej. Jednak takiemu rozumieniu, czym jest świadczenie pielęgnacyjne, przeczy wprowadzenie ponownie zasady uzależnienia pomocy od kryterium dochodowego. Intencja powrotu do progu wydaje się wprost wynikać z ograniczeń natury finansowej – możliwości budżetu państwa. Co więcej, pod uwagę mają być brane dochody rodziny opiekuna oraz rodziny osoby, którą się zajmuje. Zastanawiam się nad sensem tego połączenia i ponownie wracamy do pytania o to, do kogo świadczenie jest kierowane i jaki jest jego główny cel.

Paweł Kubicki Dla mnie ta nowelizacja jest generatorem wykluczenia społecznego rodzin opiekujących się niepełnosprawnymi osobami. Istota proponowanego przez MPiPS rozwiązania polega na wsparciu ich przetrwania, ale uniemożliwia integrację społeczną. Przyjęcie kryterium w wysokości 1 tys. zł powoduje, że gospodarstwo domowe będzie żyć na granicy minimum socjalnego, a biorąc pod uwagę zwiększone wydatki związane z niepełnosprawnością, zbliżać się do minimum egzystencji. Co więcej, ze względu na wliczanie do kryterium łącznego dochodu osiąganego przez dwie rodziny, ich członkowie będą zniechęcani do podejmowania aktywności zawodowej, ponieważ może to wpłynąć na przekroczenie progu dochodowego i utratę prawa do pomocy finansowej. W takich sytuacjach mogą uciekać do pracy w szarej strefie. TK w uzasadnieniu wyroku wskazał, że pomoc powinna być dostosowana do konkretnych okoliczności, aby w efektywny sposób przyczynić się do poprawy sytuacji życiowej beneficjentów. Podkreślił też, że ustawodawca powinien ostrożnie posługiwać się kryterium dochodu.

Rafał Bakalarczyk Na świadczenie pielęgnacyjne można popatrzeć z perspektywy gratyfikacyjnej, co oznacza jego traktowanie nie tyle jako rekompensaty utraconego dochodu na skutek rezygnacji z pracy, co na formę wynagrodzenia za pełnienie roli opiekuńczej. Projekt nowelizacji idzie zaś w kierunku selektywnego wsparcia socjalnego. Kryterium dochodowe prowadzi do tego, że osoby nieznacznie je przekraczające nie otrzymają świadczenia oraz nie będą za nie opłacane składki ubezpieczeniowe. Należałoby więc albo podnieść kwotę kryterium znacząco ponad proponowany 1 tys. zł, albo pomyśleć o jego uelastycznieniu, poprzez rozszerzenie zasady złotówka za złotówkę, która od przyszłego roku będzie stosowana przy ustalaniu prawa do zasiłku na dziecko. Szczególnie trudna jest sytuacja osób, które opiekują się więcej niż jedną osobą niepełnosprawną, a świadczenie opiekuńcze jest i będzie tylko jedno. W przypadku opieki nad dwojgiem osób sędziwych, z których każda ma własne świadczenie emerytalne lub rentowe, łatwo w takim gospodarstwie przekroczyć próg dochodowy, w wyniku czego opiekun, nie dość że podwójnie obciążony opieką, zostanie jeszcze bez świadczenia.

Kolejną budzącą sprzeciw zmianą jest obniżanie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego dla rodziców z 1200 zł do 800 zł po ukończeniu przez niepełnosprawne dziecko 18 lub 25 lat (jeśli do tego czasu się uczyło). Czy takie zmniejszanie pomocy finansowej jest zasadne?

Elżbieta Seredyn Jeszcze raz powtórzę, że nowelizacja ma za zadanie przede wszystkim realizować wyroki TK, który zaleca stosowanie preferencyjnych warunków wsparcia dla osób zajmujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Ponownie odwołam się do uzasadnienia wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym trybunał wskazał na istnienie konstytucyjnego uzasadnienia dla szczególnego traktowania wsparcia dla dzieci i tym samym kierowania większej pomocy do opiekuna niepełnosprawnego dziecka w porównaniu z opiekunem osoby pełnoletniej. Z tego wynika propozycja, aby rodzic niepełnosprawnego dziecka otrzymywał 1200 zł miesięcznie, a po skończeniu przez niego 18 lub 25 lat, jako opiekun dorosłej osoby – 800 zł świadczenia. Pamiętajmy także o tym, że osoba niepełnosprawna, która jest już pełnoletnia, nabywa prawo do renty socjalnej, także finansowanej z budżetu państwa. Łączne wsparcie pełnoletniej osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna realizowane w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest więc uzupełniane o rentę socjalną dla tej pierwszej.

Paweł Kubicki Renta socjalna ma jednak zupełnie inny cel, bo jest skierowana właśnie nie do opiekuna, tak jak świadczenie pielęgnacyjne, ale do samej osoby niepełnosprawnej. Zapewnia jej biologiczne przetrwanie. Dlatego nie widzę sensu w takim różnicowaniu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

Rafał Bakalarczyk Uprawnienie do renty socjalnej nie może być argumentem przemawiającym za zmniejszeniem świadczenia dla opiekuna również z tego względu, że przysługuje osobom, które stały się niepełnosprawne przed ukończeniem 18 lat. Natomiast tym, u których dysfunkcja zdrowotna wystąpiła w dorosłym życiu, już nie jest wypłacana, a często osoby te nie zdołały sobie wypracować prawa do innego dochodu rentowego. Sytuacja ich opiekunów będzie więc trudna.

Monika Cycling Rodzice niepełnosprawnych dzieci negatywnie oceniają całą nowelizację. Są przeciwni zarówno wprowadzeniu kryterium dochodu, zniesionego w wyniku licznego protestu, który odbył się przed kancelarią premiera w 2009 r., jak i potraktowaniu niepełnosprawnych dzieci jak osób dorosłych. Wiele innych regulacji, np. tych dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego, renty rodzinnej, ulgi rodzinnej w prawie podatkowym, określa uprawnienia bez względu na wiek dziecka. Wyrok TK nie nakazuje wprowadzenia cezury wieku. Nie ma żadnej racjonalności w pomniejszaniu świadczenia dla opiekuna, bo potrzeby dziecka po osiągnięciu 18 lat wcale nie są mniejsze. Często nawet się zwiększają, bo pojawiają się choroby towarzyszące. A ponadto na dorosłe dziecko już nie ma subwencji oświatowej ani obowiązku dowozu przez gminę, trudniej wyjechać na turnus rehabilitacyjny czy też dostać dofinansowanie. Wiele tzw. dorosłych dzieci przebywa w domu, bo nie ma dla nich miejsca w placówkach. Osoby te mają często regres zachowań i nadal potrzebują rehabilitacji czy też treningu umiejętności społecznych, a te niepełnosprawne ruchowo są cięższe. Rodzice są coraz starsi i coraz bardziej wypaleni. W ubiegłym roku otrzymali obietnicę wzrostu świadczeń, a cały parlament przegłosował podwyżkę. Teraz to się zmieni, bo osobom wchodzącym do nowego systemu wsparcia, nieobjętym prawami nabytymi, będą one obniżane do 800 zł. Nie uważam że takie rozwiązanie tłumaczą możliwości budżetu, bo to, że można w nim znaleźć dodatkowe środki, pokazała ubiegłoroczna podwyżka.

Rodziców dorosłych dzieci czeka obniżka świadczeń, ale opiekunowie osób, które niepełnosprawności doznały po osiągnięciu pełnoletności, od początku będą otrzymywać 800 zł. Czy te dwie grupy sprawujących opiekę powinny być różnicowane pod kątem wysokości świadczenia pielęgnacyjnego?

Paweł Kubicki W obecnym systemie nie widzę ku temu podstaw. Przyczyną różnicowania wsparcia powinny być przede wszystkim potrzeby osoby niepełnosprawnej.

Rafał Bakalarczyk Różnicowanie świadczeń według wieku nie wydaje się przekonujące. Szczególne potrzeby towarzyszące dzieciństwu i dorastaniu osoby niepełnosprawnej powinny być pokrywane przez rozwój i usprawnienie instrumentów wsparcia, np. zwiększenie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, który obecnie wynosi 153 zł oraz dodatku do zasiłku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.

Bożenna Balcerzak-Paradowska

Nie widzę uzasadnienia dla takiego rozwiązania. Wprawdzie TK w swoim wyroku podkreślił, że dopuszczalne jest odmienne – preferencyjne – traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, nie jest to jednak wskazówka obligatoryjna dla twórców ustawy. Przyjęcie, że jest to świadczenie dla opiekuna i rekompensata za opiekę, powinno oznaczać, że jego wysokość powiązana jest z zakresem tej opieki, którą warunkują rodzaj i stopień niepełnosprawności. Przy braku takiego kryterium zasadne jest przyznawanie świadczenia w jednakowej wysokości.

Elżbieta Seredyn Odnosząc się do wsparcia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, należy podkreślić, że przewidziana dla nich w projekcie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, czyli 800 zł miesięcznie, to kwota o 53 proc. wyższa od obecnie funkcjonującego wsparcia kierowanego do tej grupy, tj. od wynoszącego 520 zł specjalnego zasiłku opiekuńczego. Także zaproponowana wysokość progu dochodowego, czyli 1000 zł miesięcznie netto na osobę w rodzinie, jest znacząco wyższa od obecnie obowiązującej wysokości kryterium dochodowego przy specjalnym zasiłku opiekuńczym, tj. od 664 zł.

Monika Cycling Rezygnacja z pracy w celu zaopiekowania się osobą niesamodzielną jest zawsze aktem heroicznym i powinno się takim osobom kompensować utratę wynagrodzenia. Państwo powinno premiować postawy prorodzinne. Szczególnie gdy dana osoba chce się zająć bliskim, a nie oddawać go do domu pomocy społecznej lub nawet przetrzymywać w szpitalu, bo koszty takiej opieki dla społeczeństwa byłyby wielokrotnie wyższe (4000 zł na osobę). Kwota 520 zł czy nawet 800 zł nie jest kwotą godziwą, biorąc pod uwagę, że opiekunowie osób starszych też zapadają na zdrowiu. Świadczenie dla takich opiekunów powinno być identyczne jak dla zajmujących się niepełnosprawnym dzieckiem.

Projekt nowelizacji, oprócz dostosowania przepisów do wyroków TK, miał też realizować postulaty zgłaszane podczas spotkań okrągłego stołu, którego powstanie było efektem ubiegłorocznego protestu rodziców w Sejmie. Czy tak się stało?

Alicja Szatkowska Świadczenie pielęgnacyjne jest tylko fragmentem wsparcia, jakim powinna być objęta osoba niepełnosprawna. Podczas obrad okrągłego stołu była mowa o konieczności zapewnienia dziecku wczesnej interwencji medycznej, dostępu do rehabilitacji, asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej oraz placówek dziennego pobytu dla osób z niepełnosprawnościami sprzężonymi czy autystów. Opiekunowie powinni też mieć prawo do pracy, jeśli pozwala im na to stan zdrowia osoby niepełnosprawnej. Te postulaty nie zostały do tej pory zrealizowane. Dlatego też w wielu miejscach kraju to stowarzyszenia i organizacje pozarządowe muszą walczyć o opiekę specjalistyczną i rehabilitację, zajęcia weekendowe czy grupy wsparcia dla rodziców. Niestety zły przykład dają samorządy, na które są nałożone określone obowiązki, ale które ich nie realizują, bo nie są wyciągane wobec nich żadne konsekwencje.

Paweł Kubicki Jednym ze zgłaszanych postulatów było umożliwienie opiekunom łączenia opieki z jakąś aktywnością zawodową. Projekt w ogóle nie przewiduje takiego rozwiązania, a całkowity zakaz pracy jest tym bardziej bolesny, gdy weźmie się pod uwagę wprowadzenie kryterium dochodowego i obniżenie wysokości pomocy, gdy osoba niepełnosprawna skończy 18 lub 25 lat.

Rafał Bakalarczyk Należałoby wprowadzić furtkę w przepisach do pobierania świadczenia i łączenia go z pracą lub stworzyć instrument wsparcia osób godzących zatrudnienie z opieką. W środowisku opiekunów pojawiał się też postulat, aby pomocą finansową byli objęci opiekunowie faktyczni, a nie tylko ci obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym.

Elżbieta Seredyn Projekt nowelizacji realizuje wiele postulatów okrągłego stołu. Przede wszystkim przewiduje poprawę sytuacji finansowej osób, które ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem przeszły na wcześniejszą emeryturę. Jej wysokość jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego teraz otrzymają wyrównanie.

Monika Cycling Ale w większości przypadków będzie ono symboliczne, wynoszące 50 zł, kiedy emerytura takiej osoby wynosi 750 zł.

Elżbieta Seredyn Również umożliwienie opiekunowi uzyskiwania zasiłku dla bezrobotnych po śmierci osoby wymagającej opieki lub po wygaśnięciu orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność było zgłaszane w trakcie spotkań okrągłego stołu. Projekt realizuje ten postulat. Trzeba też pamiętać o zmianach, które już nastąpiły w innych przepisach, np. subwencji oświatowej na niepełnosprawne dzieci i zwiększonych dofinansowaniach z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych i turnusów rehabilitacyjnych. Ta nowelizacja nie jest kompleksową reformą systemu wspierania rodzin z osobami niepełnosprawnymi, tym bardziej że powinna się ona zacząć od zmian w orzecznictwie. Zdaję sobie sprawę, że tworzymy swego rodzaju protezę. Przy tej okazji chciałabym przypomnieć, że MPiPS już w listopadzie 2013 r. przedstawiło pomysł takiej reformy.

Czy chodzi o projekt zakładający różnicowanie świadczenia pielęgnacyjnego w zależności od stopnia niesamodzielności osoby niepełnosprawnej?

Elżbieta Seredyn Mieliśmy wtedy rozwiązanie zawierające skalę niesamodzielności, na podstawie której, przysługiwałaby określona wysokość świadczenia. Projekt ten spotkał się jednak z protestami rodziców, którzy nie chcieli różnicowania pomocy, ale żeby dla wszystkich osób była jednakowa. Dlatego zaprzestaliśmy prac nad taką nowelizacją, a późniejsze pojawienie się wyroków TK i konieczność dostosowania do nich przepisów spowodowały, że resort przygotował obecny projekt zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Monika Cycling Wspomniany przez minister Seredyn projekt nie przewidywał możliwości dorabiania przez rodziców, była w nim mowa o pięciostopniowej skali, ale bez przedstawienia, na czym będzie się ona opierała. Padła wtedy propozycja skali Barthela ale nie nadaje się ona do oceny niepełnosprawności dzieci, zwłaszcza tych z autyzmem. Poza tym dziecko może wydawać się bardziej samodzielne, ale cóż z tego, skoro rodzic w każdym przypadku i tak musi zrezygnować z pracy. Dlatego różnicowaniu powinna podlegać ewentualnie kwota zasiłku pielęgnacyjnego, który jest skierowany bezpośrednio do osoby niepełnosprawnej, a nie świadczenie pielęgnacyjne. Ale o wysokości zasiłku pielęgnacyjnego rząd nie chce rozmawiać i od ośmiu lat wynosi on 153 zł miesięcznie.

Paweł Kubicki Faktycznie, o ile nie ma podstaw do skalowania świadczenia za rezygnację z pracy, to po zwiększeniu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego byłaby podstawa do przyznawania go w różnej wysokości, bo można skalować zapotrzebowanie danej osoby na usługi opiekuńcze. Zgodzę się z minister Seredyn, że nowelizacja jest protezą i wypadkową obecnych przepisów, wyroków TK i protestu rodziców, który – o czym często się zapomina – dotyczył wielu różnych, oprócz wzrostu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, postulatów. Zamiast protezy wolałbym porządną reformę, zaczynającą się od zmiany systemu orzecznictwa.

Alicja Szatkowska Stworzenie narzędzia pozwalającego na wyodrębnienie osób z najcięższymi niepełnosprawnościami, które potrzebują zwiększonej pomocy, jest niezbędne. Pierwsze kroki w tym kierunku podjęli posłowie, którzy pracują teraz nad nowelizacją ustawy o rehabilitacji, ale jest to dopiero początek.

Bożenna Balcerzak-Paradowska

Wysokość świadczenia powinna być zróżnicowana w zależności od stopnia i rodzaju niepełnosprawności. Wydaje się, że okrągły stół nie pomógł nic na mankamenty, które od lat istnieją w systemie. Mam tu na myśli np. niski poziom usług opiekuńczych, ograniczony dostęp do rehabilitacji czy brak opieki wytchnieniowej dla opiekuna.