Zwiększenie skuteczności działań urzędów pracy przez lata pozostawało tylko głośnym postulatem. I choć ostatnio wprowadzono wiele zmian, to do ideału nadal jest daleko.
Łukasz Komuda Fundacja Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych / Dziennik Gazeta Prawna
dr Grzegorz Baczewski Konfederacja Lewiatan / Dziennik Gazeta Prawna
dr Barbara Godlewska-Bujok Uniwersytet Warszawski / Dziennik Gazeta Prawna
W ciągu ostatnich 25 lat działania urzędów pracy na rzecz aktywizacji bezrobotnych regulowały kolejno cztery ustawy. Niestety, żadna z nich nie przyniosła radykalnej poprawy w funkcjonowaniu służb zatrudnienia. Dopiero ubiegłoroczna nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy(t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 149) spowodowała, że osoby pozostające bez pracy są traktowane przez pośredniaki jak klienci, a których trzeba objąć indywidualnym wsparciem. Nasi eksperci oceniają przemiany, które nastąpiły w ostatnim ćwierćwieczu w obszarze przeciwdziałania bezrobociu.
Przez pierwszą dekadę zmian ustrojowych w Polsce wykorzystywane były przede wszystkim instrumenty osłonowe: zasiłki i dezaktywizacja zawodowa, czyli zasiłki przedemerytalne i wcześniejsze emerytury, których stosowanie nie ma charakteru lokalnego. Reforma samorządowa z 1998 r. uporządkowała rzeczywistość publicznych instytucji rynku pracy, za czym poszła coraz większa skala stosowania aktywnych programów polityki rynku pracy. Moment na reformę był dobry – stopa bezrobocia była najniższa od sierpnia 1991 r. – w połowie 1998 r. spadła bowiem poniżej 10 proc. Niestety, niedługo później bezrobocie znowu zaczęło piąć się w górę. W tym czasie publiczny dyskurs zdominowały neoliberalne nuty, a aktywna polityka zatrudnienia zyskała większe poparcie polityczne i społeczne. Wzrosła też rola działających lokalnie dyrektorów powiatowych urzędów pracy.
W 2004 r. w aktywnych programach walki z bezrobociem brało udział 15 proc. bezrobotnych, a w 2008 r. – już 44 proc. Wraz ze wzrostem tego odsetka zwiększał się udział wydatków na aktywną politykę zatrudnienia z Funduszu Pracy. Ten trend został jednak złamany przez ministra finansów Jacka Rostowskiego, który w chwili wzrostu bezrobocia drastycznie przyciął wydatki na aktywną politykę zatrudnienia. To pokazuje problemy, z jakimi od przeszło dekady borykają się powiatowe służby zatrudnienia. Otóż najwięcej pieniędzy na walkę z bezrobociem mają wtedy, gdy jest ono najniższe. Im jest gorzej, tym pieniędzy jest mniej. Model, w którym w okresie tłustych lat przyznane środki nierzadko się trwoni, a w latach chudych brakuje ich nawet na podstawowe narzędzia aktywizacji, jest niemądry.
Drugi kluczowy problem wynika z tego, że środki na wspieranie bezrobotnych pochodzą z FP, tymczasem utrzymanie prawie 20 tys. urzędników PUP i WUP to już gestia samorządów. To jakby nasza armia miała dwa sztaby, z których jeden fundowałby wojsku wikt i opierunek, a drugi – amunicję oraz regulaminy polowe. Obecnie resort pracy może narzucać urzędom dodatkowe obowiązki oraz mnożyć ich funkcje. Efekt jest taki, że w praktyce to samorządy muszą finansować resortowe pomysły. Co więcej, niektóre wprowadzane przez ministerstwo reformy na powiatowym poziomie zamieniają się w fikcję i często skutkują tylko zmianą tabliczek z nazwami funkcji urzędników. Nie wpływają jednak realnie na pracę urzędów.
Ostatnia słabość naszego systemu publicznych służb zatrudnienia leży w centralizacji. Plany zmagania się z bezrobociem są tworzone w Warszawie – tak było 25 lat temu, tak jest i teraz. Tymczasem nawet w skali jednego województwa stopy bezrobocia między powiatami potrafią różnić się o 30 punktów procentowych (w końcu stycznia w powiecie szydłowieckim – 35,3 proc., a w Warszawie – 4,4 proc.). Ponadto nasz rynek pracy nie jest jednorodny – sytuacje w poszczególnych rejonach bardzo się od siebie różnią i w efekcie różnić się też powinny sposoby wsparcia bezrobotnych. Centrala powinna więc uważniej słuchać tego, co mają do powiedzenia dyrektorzy urzędów pracy, w szczególności Ogólnopolski Konwent Dyrektorów PUP. Skuteczność polityki zatrudnienia mogłaby być wtedy większa.
Kardynalnym błędem była likwidacja w 2002 r. Krajowego Urzędu Pracy i decentralizacja kompetencji związanych z ograniczaniem bezrobocia. Brak koordynacji polityki zatrudnienia, zróżnicowany sposób świadczenia usług i nierówna ich jakość oraz efektywność, a także ograniczone zainteresowanie bezrobociem wielu lokalnych decydentów, wpływają generalnie na negatywny obraz urzędów pracy. Dla ministra pracy, który często powtarza, że nie ma wpływu na niezależnych od niego marszałków województw i starostów, jest to chyba dobre alibi.
Jednak dzięki ostatniej nowelizacji ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy minister zaczyna odzyskiwać pewien wpływ na powiatowe urzędy pracy. Służy temu m.in. mechanizm przydzielania pieniędzy z Funduszu Pracy na wynagrodzenia pracowników w ramach formuły 5+2, gdzie środki w wysokości równej 5 proc. kwoty przeznaczanej na aktywizację bezrobotnych otrzymują wszystkie urzędy pracy, a fundusze równe 2 proc. od tej kwoty – tylko te najbardziej efektywne. Pozytywny wpływ w tym zakresie może mieć także tworzenie – co zapowiada resort – rankingów urzędów pracy. Coraz większe znaczenie powinna odgrywać współpraca urzędów pracy z prywatnymi podmiotami, np. agencjami zatrudnienia, w zakresie doprowadzenia do zatrudnienia i utrzymania pracy przez najtrudniejszych bezrobotnych. Zanim jednak system stanie się w pełni efektywny, upłynie jeszcze sporo czasu. Potrzebne są też kolejne zmiany. Na przykład bez skutecznego pozyskiwania ofert pracy urzędy nie będą w stanie ograniczać bezrobocia. Tymczasem pracodawcy rzadko dziś szukają pracowników za ich pośrednictwem, co jest efektem wielu lat złych doświadczeń.
Ryzyko bezrobocia jest specyficzne z powodu swej dualności – zawiera jednocześnie elementy zbiorowe, jak i indywidualne. Mimo istnienia elementów aktywizacyjnych działania urzędów pracy dotychczas były ukierunkowane przede wszystkim na przeciwdziałanie bezrobociu, a więc na elementach polityki społecznej wykazującej elementy zbiorowe. Niestety, władze publiczne wciąż na dalszym planie stawiają ochronę indywidualnego ryzyka bezrobocia – chodzi o działania, które mają wyposażyć zainteresowanych w kwalifikacje i kompetencje potrzebne na rynku pracy.
Niektóre samorządy starają się podchodzić do zjawiska bezrobocia w sposób systematyczny i pragmatyczny. Promują m.in. współpracę szkół średnich z przedsiębiorcami w zakresie kształcenia w zawodach deficytowych oraz przedsiębiorczość społeczną. Zdarza się jednak, że samorządy dość mechanicznie dysponują funduszami na aktywizację bezrobotnych – na zasadzie: są pieniądze, to trzeba je wydać.
Potwierdzają to wyniki badania uniwersyteckiego, które było prowadzone w jednym z powiatów o najwyższym bezrobociu w Polsce. W 2010 r. skierowano tam na staż niemal 1350 osób, na co wydano ponad 5,6 mln zł. Przy czym żaden ze staży nie dotyczył zawodu deficytowego na tym terenie. Po ich zakończeniu zatrudnienie na stałe znalazło zaledwie 65 osób. Czyli efektywność tego instrumentu wyniosła poniżej 5 proc. Można by wręcz zaryzykować twierdzenie, że skuteczne zatrudnienie jednej osoby pochłonęło ponad 85 tys. zł.
Czy nie dało się wykorzystać tych pieniędzy inaczej, np. na stworzenie publicznego przedsiębiorstwa, w którym zatrudnienie mogłyby otrzymać te osoby?
Wiele jeszcze pracy przed nami, aby zrozumieć fenomen efektywnego wydawania pieniędzy. Nie sztuką jest wydać pieniądze, bo są w budżecie. Sztuką jest wydać je tak, żeby pracowały dla społeczności lokalnej, zostawały w tej społeczności i przyczyniały się do jej dobrobytu.