Dialog społeczny w Polsce zamarł. Rządzący przyjęli optykę biznesmenów i pozostają głusi na postulaty związków oraz pracowników - mówi Juliusz Gardawski, kierownik Zakładu Socjologii Ekonomicznej SGH, autor wielu badań i prac dotyczących robotników, instytucji pracowniczych, dialogu społecznego i związków zawodowych.
Rok 2015 zaczął się od protestów pracowniczych, jakich dawno w Polsce nie było. Co się stało?
W Polsce zamarł dialog społeczny.
Kiedy zamarł?
Formalnie 26 czerwca 2013 r., kiedy związki zawodowe zawiesiły uczestnictwo w komisji trójstronnej. W praktyce stało się to wcześniej.
Kto zawinił?
Nie chcę mówić o winie. Jako obserwator dialogu społecznego mogę opowiedzieć o dynamice, która do tego doprowadziła. W Polsce dialog dotyczący ustroju ekonomicznego oraz praw pracowniczych od samego początku nie miał szczęścia.
Jak to? A Solidarność? Ta z 1980 r.?
To od narodzenia był wielki ruch społeczno-polityczny, który zajmował się stosunkami pracy, jednak drugorzędnie. Im bliżej było przełomu z 1989 r., tym bardziej punktem ciężkości stawała się misja ustrojowa, klasyczne problemy związkowe schodziły na plan dalszy. Zarazem od 1988 r. rozpoczął się ograniczony dialog między Solidarnością a rządem.
Kiedy to się stało?
Dojrzałym wyrazem dialogu głównie politycznego, ale też społeczno-ekonomicznego, był okrągły stół. Tam umówiono się na ograniczony model transformacji ekonomicznej przy wzmocnieniu głównej zdobyczy instytucjonalnej Solidarności – samorządu pracowniczego. Stopniowe przechodzenie w kierunku gospodarki rynkowej miało być obserwowane przez instytucję monitorującą złożoną z przedstawicieli związków zawodowych, rządu i Kościoła, a więc trzech najpotężniejszych wówczas reprezentantów interesów społecznych. Problem w tym, że ta instytucja była przykrojona do warunków autorytaryzmu, co prawda oświeconego. Bo nikt wtedy nie przypuszczał, że dojdzie do tak szybkiego załamania się ówczesnej władzy. Wybory z 4 czerwca i pojawienie się rządu Mazowieckiego sprawiły, że ta instytucja straciła rację bytu. Polska transformacja ekonomiczna burzliwie ruszyła, ale o nową instytucję ucierania racji w dialogu społecznym nie zadbano.
Jak to? Przecież Kuroń tłumaczył w telewizji, Wałęsa jeździł do zakładów, a „Gazeta Wyborcza” pisała, że nie ma innego wyjścia.
Rząd uznał, że plan skokowej modernizacji Polski musi być wprowadzony w ciągu kilku miesięcy bez społecznych negocjacji, zwłaszcza że plan Balcerowicza dostał formalne błogosławieństwo Komisji Krajowej Solidarności i Wałęsy. Do skonsultowania go z pozostałą częścią świata pracy, w tym z OPZZ, nie doszło. Pominięto także rdzennie związkową część Solidarności. To z czasem wywołało pęknięcie w samej Solidarności, w której elity reformatorskie w osobach Geremka, Kuronia, Mazowieckiego, Michnika czy Wałęsy zaczynały myśleć w kategoriach przebudowy ustroju. Gdy Solidarność wróciła na oficjalną scenę, okazało się, że szybko zaczęła ją opuszczać warstwa opozycyjnej inteligencji, związek stawał się organizacją w dużym stopniu robotniczą, z pewnością bardziej robotniczą niż OPZZ.
Dialog społeczny miał się zrobić sam.
Myślę, że raczej był traktowany przez elitę reformującą kraj jako potencjalne utrudnienie i nie starano się powołać odpowiednich instytucji. To mocno wpłynęło na kształt transformacji ekonomicznej, którą uznano za zadanie techniczne, a nie społeczne. W takich warunkach dialog ze związkami zawodowymi byłby hamulcem, w najlepszym razie utrudnieniem reform. Ważną rolę odegrało wtedy środowisko gdańskich liberałów, którzy uznali, że społeczeństwo polskie jest zindywidualizowane, niechętnie poddaje się biurokratycznym ograniczeniom, jest skłonne do naginania prawa i trzeba stworzyć takie ramy ustrojowe, które będą się liczyły z polską mentalnością. Jest rzeczą otwartą, czy ten wybór nie miał alternatywy, chociaż przyspieszył wydobywanie się z dramatycznego kryzysu.
Teraz pan bezcześci dogmat głoszący, że nie było alternatywy.
Wówczas wiele wskazywało, że głębokość kryzysu wymusza radykalne działania, zwłaszcza przy duszącej pętli zadłużenia zagranicznego i krajowego. Późniejsze wydarzenia, strajki z 1992 r., konieczność dużych kompromisów ze światem pracy wskazują, że i tak nie udało się uniknąć dialogu. Nie sposób obecnie odpowiedzieć na pytanie, czy gdyby w 1989 r. podjęto dialog, to w 1992 r. kraj byłby w lepszej czy w gorszej sytuacji ekonomicznej. Jedno wydaje się pewne – solidny fundament rodzącego się podczas okrągłego stołu społeczeństwa obywatelskiego został zburzony z późniejszymi negatywnymi konsekwencjami. We wszystkich krajach naszego regionu przechodzących transformację na jej początku powołano instytucje dialogu społecznego. Ale nie u nas.
Czy to dlatego, że u nas elita Solidarności rozpięła parasol ochronny nad działaniami rządu? Uważając, że żadne dodatkowe instytucje nie są konieczne? Pewnie obawiano się, że wygaszą reformatorski zapał.
Bardzo ważną rolę odegrały postawy ówczesnej klasy robotniczej. Badałem w tych latach środowisko fabryczne i łatwo było dostrzec dwa zjawiska. Przyzwolenie, chociaż ograniczone, na wprowadzenie gospodarki rynkowej, a także pewne zniechęcenie do samorządu pracowniczego. W latach 1982–1983 Jaruzelski, próbując przełamać apatię społeczną, odblokował ten kanał aktywności pracowniczej. Początkowo robotnicy masowo angażowali się w prace samorządów, jednak szybko się okazało, że nie spełnia on ich dość wygórowanych oczekiwań na uzyskanie wpływów na zarządzanie fabrykami. To miało pewien wpływ na dystans wobec dialogu, przyzwolenie na brak instytucji komisji trójstronnej. Zarazem przychylne postawy wobec rynku i konkurencji zwiększyły stopień przyzwolenia robotników na skok w kapitalizm.
Kiedy to się zmieniło?
To ciekawa sprawa, bowiem z jednej strony przez całe lata 90. robotnicy deklarowali umiarkowane przyzwolenie na gospodarkę rynkową, zarazem zaczęli się buntować przeciwko instrumentalnemu traktowaniu ich środowiska. Nie dało to wprawdzie szerokich akcji solidarnego sprzeciwu, lecz wywołało falę strajków lokalnych wobec procesów prywatyzacyjnych. To wówczas związkowa część Solidarności i coraz większa część robotników, mimo popierania kapitalizmu w kategoriach ogólnych, zaczęła protestować przeciwko jego polskiej wersji. Fala strajków była trudna do zatamowania przy braku jakiejkolwiek instytucji dialogu. Zaczął się też silnie obniżać prestiż społeczny Solidarności. To była cena m.in. za brak forum dialogu.
Czy wtedy dialog się w Polsce zaczął?
Tak, najpierw w górnictwie, gdzie powołano w 1992 r. zespół branżowy do restrukturyzacji sektora. Dialog na poziomie narodowym był inspirowany przez Jacka Kuronia, który – jako jeden z niewielu ludzi z rządu Mazowieckiego – potrafił przyznać się do błędu. Gdy był ministrem w rządzie Hanny Suchockiej, zainicjował prace nad „Paktem o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształceń”. W dokumencie końcowym zapisano cenę, za jaką pracownicy – i związki – zgodzą się na prywatyzację przedsiębiorstw. Określono tę część majątku sprzedawanej firmy, która miała trafić w ręce pracowników. Ostatecznie ustalono ją na poziomie 20 proc. W pakcie zapisano także, że w Polsce zostanie powołana Trójstronna Komisja ds. Społeczno-Gospodarczych.
I powstała?
Nie od razu. Powołano ją do życia dopiero po zmianie rządu na SLD-PSL. Trochę w wyniku nacisków ówczesnego lidera Solidarności Mariana Krzaklewskiego, trochę z chęci pokazania przez nową władzę, że bliskie im są rozwiązania stosowane w cywilizowanym, demokratycznym świecie. Ale też nie była to osobna ustawa, ale uchwała Rady Ministrów. Co też dowodzi, że nie traktowano dialogu priorytetowo.
A jak już powstała?
Dość szybko udowodniła, że nawiązanie instytucjonalnego dialogu społecznego było w Polsce potrzebne. Był to wynik splotu kilku okoliczności. Bardzo ważną rolę odegrał prawnik i były działacz podziemnej Solidarności Andrzej Bączkowski, który jako wiceminister pracy przeszedł przez rządy postsolidarnościowe, a potem SLD. W 1996 r. został ministrem pracy, ale jego urzędowanie przerwała śmierć. Bączkowski wykazał w praktyce, że komisja nie jest ciałem fasadowym, tylko miejscem, gdzie faktycznie coś się rozstrzyga i gdzie warto być. Związkowcy stosunkowo szybko podjęli działalność, bo okazało się, że po drugiej stronie mają wiarygodnego partnera, z którym można negocjować i coś uzyskać. Bączkowski wywalczył sobie taką pozycję, że mógł dzwonić wieczorem do jakiegoś ministra i mówić: „My tu debatujemy, ale mam wielką prośbę o zmianę wskaźnika, to uda nam się uzyskać kompromis”. Bączkowski zaczął budować zaufanie między partnerami społecznymi, mimo ideologicznej wrogości Solidarności i OPZZ.
Czego konkretnie dotyczył dialog społeczny w komisji?
Między innymi ustalania pewnych parametrów makro – poziomu płacy minimalnej albo przepisów dotyczących prawa pracy. Załatwiano wiele spraw w zespołach komisji i w zespołach branżowych. Udawało się także rozwiązywać sprawy jednostkowe, dotyczące konfliktów w pojedynczych zakładach pracy, a niekiedy również interweniować w sprawach personalnych, mimo że komisja nie jest miejscem załatwiania spraw z poziomu mikro. Dzięki temu przedstawiciele środowisk pracowniczych mogli wykazać, że ich obecność w komisji przynosi wartość dodaną. Z czasem komisja i inne fora dialogu społecznego stały się miejscem negocjowania interesów partnerów społecznych, przede wszystkim z rządem i ministerstwami, a także, chociaż rzadziej, w relacjach bilateralnych między pracą a kapitałem. Korzystał na tym spokój społeczny.
Ale chyba nie zawsze było tak różowo.
O nie! Przedstawiłem podstawową funkcję komisji, którą było negocjowanie interesów i prowadzenie lobbingu w układzie trójstronnym, jednak z akcentem na supliki do strony rządowej oraz na stałą wymianę między partnerami społecznymi i rządem. Wymieniano spokój i jakieś formy poparcia za załatwianie interesów branż, organizacji, elit czy nawet samych liderów. Równolegle przez wiele lat Solidarność i OPZZ były silniej czy słabiej związane z partiami lewicowymi i prawicowymi, rządzącymi i opozycyjnymi. O komisję trójstronną upomniała się polityka. Związek zawodowy spokrewniony z władzą mógł załatwić więcej, związek w danej konfiguracji spokrewniony z opozycją – mniej. W rezultacie związek pokrzywdzony starał się utrudniać pracę komisji, zwłaszcza w latach 90., np. gdy regulacje prawne pozwalały na skuteczną obstrukcję prac komisji przez zawieszenie w niej udziału.
Czyli jednak upolitycznienie związków.
Pod koniec lat 90. związki zaczęły ponosić rosnącą odpowiedzialność za splecenie się z partiami politycznymi. Pamiętam, jaki to był szok dla dumnej Solidarności, gdy wylądowała w sondażach społecznego zaufania poniżej OPZZ, płacąc cenę za reformy rządu Jerzego Buzka. Z kolei w czasie rządów Leszka Millera OPZZ zorientowało się, że ich politycznym patronem jest partia, której zdecydowanie bliżej do biznesu niż do świata pracy.
Obniżki podatku CIT, uelastycznienie rynku pracy przez Jerzego Hausnera.
Okres kierowania komisją trójstronną przez Jerzego Hausnera jest bardzo złożony. Podjął on ambitny program modernizacji kraju, którego koszt musiał w dużym stopniu spaść na świat pracy, przynajmniej w początkowym okresie, nim modernizacja wpłynie na ogólny dobrostan. Chciał włączyć do prac nad reformą komisję trójstronną, co oznaczałoby, że jej główną funkcją przestanie być tworzenie forum dla negocjowania, lobbowania, wymiany z rządem i utrwalania pokoju społecznego, a stanie się reformowanie kraju. To mu się nie udało, nie tylko z powodu braku zaufania ze strony Solidarności, lecz także niechętnego stosunku OPZZ. Prace trwające cały 2003 r. dały pewien uzysk, ale do paktu nie doszło. Chcę jednak podkreślić, że Hausner cieszył się wśród związkowców – nawet tych z przeciwnej mu politycznie Solidarności – szacunkiem, bo dotrzymywał słowa.
A dialog w okresie, gdy władzę przejęła Platforma Obywatelska?
Po stronie związkowej początkowo były duże obawy związane z nadejściem władzy liberałów. Uważała ona, że nadchodzi czas dominacji pracodawców, zwłaszcza prywatnych. Na forum komisji przedstawiciele pracodawców nierzadko starali się edukować związkowców ekonomicznie, co wywoływało u nich bardzo niechętne reakcje. Związkowcy sądzili, że komisja przestanie być dla nich miejscem negocjowania i wymiany z rządem, który zblokuje się z pracodawcami.
I te obawy się potwierdziły?
Na początku stosunki w komisji ułożyły się dobrze. Po zgrzycie, jakim było odrzucenie przez związkowców planu Szejnfelda dotyczącego uelastycznienia stosunków pracy w mikrofirmach, udało się załatwić kilka ważnych spraw. Ograniczenie wcześniejszych emerytur nie udawało się poprzednim rządom, tym razem w dialogu społecznym uzyskano wystarczający poziom kompromisu ze związkami, skutecznie debatowano na temat OFE, największym sukcesem było porozumienie partnerów społecznych z marca 2009 r. Dialog zaczął się załamywać, dopiero gdy się okazało, że Polskę omija kryzys.
Dlaczego?
Zacznę od sukcesu. W 2008 r. powszechnie sądzono, że czeka nas cięższy kryzys niż na Zachodzie. Rząd przygotował propozycje działań, szefostwa organizacji pracodawców i związków uznały, że nie jest dobry, i zwróciły się z propozycją, że same opracują projekt ustawy antykryzysowej. Od stycznia do marca 2009 r. siódemka kierująca organizacjami debatowała i w marcu uzgodniła pakiet antykryzysowy, w którym obie strony symetrycznie w czymś ustępowały i coś zyskiwały. Związkowcy zgodzili się w nim na pewne ograniczenia praw pracowniczych i na rozpowszechnienie bardziej elastycznych form zatrudnienia, pracodawcy – na ograniczenie okresu elastycznego zatrudniania.
No to w czym problem?
Kiedy pakiet przekazano rządowi do realizacji, poprawiła się koniunktura i stawało się jasne, że Polska nie wpada w głęboką recesję. Pracodawcy uznali, że w tej sytuacji nie ma uzasadnienia dla przyjmowania przez nich pewnych ograniczeń. Rząd stanął po ich stronie i ustawa antykryzysowa weszła w życie w formie okrojonej. To był czytelny sygnał dla związków, że rząd się z nimi nie liczy.
Ale to dopiero 2009 r.
Potem była kwestia płacy minimalnej i podwyższenia wieku emerytalnego. Schemat podobny. Rząd, motywując to ocenami dawanymi przez rynki finansowe, działał zgodnie z logiką Międzynarodowego Funduszu Walutowego, zalecającego oszczędności i uelastycznienie stosunków pracy. Na dodatek premier Tusk nie miał najlepszej ręki do dialogu społecznego.
Dlaczego?
Miał on taką przypadłość, że godził się na pewne rozwiązania lub podejmował się pewnych spraw, a potem nie dotrzymywał słowa. Na przykład powiedział, że rząd opracuje do pewnego terminu plan dochodzenia do płacy minimalnej na poziomie 50 proc. średniej krajowej. A potem się okazało, że takiego planu nikt w rządzie nie robi. Takich spraw było kilka i zostały one zapamiętane jako dowód lekceważenia. Najbardziej jednak bolał sposób zrównania i przesunięcia wieku emerytalnego. Związki zdawały siebie sprawę z sytuacji demograficznej i same opracowały odpowiednie propozycje, tu szczególnie istotne były plany OPZZ, podobne do tych, które obecnie obowiązują w Niemczech. Premier z pewnością o tych propozycjach wiedział lub powinien wiedzieć, tymczasem ogłosił wprowadzenie nowych regulacji w exposé, pomijając w ogóle debatę w komisji.
I tak dochodzimy do czerwca 2013 r., gdy wszystkie związki z komisji trójstronnej wyszły, twierdząc, że ich postulaty są ignorowane. A skoro dialog nie istnieje, to one nie będą dłużej odrywały roli listka figowego.
Kroplą, która przelała czarę, było przyjęcie ustawy o elastycznym czasie pracy. Ustawa była bardzo długo negocjowana ze związkami, ale ostatecznie rząd zdecydował się na jej przeforsowanie bez akceptacji związków. Sama sprawa, moim zdaniem, nie była aż tak kluczowa. Trzeba ją rozumieć w kontekście tego, co wydarzyło się wcześniej. To był ze strony związków dramatyczny gest pokazujący: „Dosyć, nie chcemy być lekceważeni. Taka formuła dialogu nam nie odpowiada”.
Czy ten gest coś zmienił?
Moim zdaniem tak.
Nieprzychylna związkom część opinii publicznej tylko utwierdziła się w przekonaniu, że to banda obrażalskich roszczeniowców.
Nie w tym rzecz. Chodzi o to, że w polskim dialogu społecznym powstała zupełnie nowa dynamika.
Jak to?
We wrześniu 2013 r. związki wystąpiły z bardzo daleko idącą propozycją powołania nowej rady dialogu w miejsce dotychczasowej komisji. Gdyby ona weszła w życie w proponowanej wtedy wersji, to zmieniłby się model polskiego kapitalizmu. Z przechylonego w kierunku liberalnym na przechylony zdecydowanie w kierunku modelu koordynowanego.
Aż tak?
W tym projekcie wyliczono tzw. obszary bezwzględnego uzgadniania, m.in. kodeks pracy, zatrudnienie, walka z bezrobociem, ustawy o związkach zawodowych i organizacjach pracodawców i inne. W tych obszarach nieuzgodnienie z radą skutkowałoby zaskarżeniem do Trybunału Konstytucyjnego, a więc faktycznie partnerzy społeczni mieliby tu prawo weta.
Przecież wiadomo, że to nie przejdzie.
Ta propozycja to dowód, że związki zawodowe chciały podejmować debatę o instytucjach ustrojowych i ładzie ekonomicznym.
Ale do powrotu do dialogu społecznego takie propozycje nie zbliżają.
Przez wiele miesięcy związkowcy i pracodawcy zajmowali się opracowaniem projektu nowej rady dialogu. Bardziej aktywne były w tym zakresie związki, chociaż pracodawcy, zwłaszcza BCC, również opracowali swój projekt. Pod koniec 2014 r. związkowcy zrezygnowali z postulatu bezwzględnego uzgadniania kwestii dotyczących stosunków pracy, a jednocześnie dojrzał, po wielu miesiącach prac, wstępny projekt nowej rady, istotnie odmienny nie tylko od obowiązującej ustawy, ale od dotychczasowej logiki funkcjonowania polskiego dialogu trójstronnego. Ten projekt jest obecnie przedmiotem analiz rządowych. Nie wiadomo, jakie będą jego dalsze losy, jednak nowa logika proponowana przez partnerów społecznych wprowadziłaby zmianę rewolucyjną. Nowy pomysł polega na tym, żeby w dużym stopniu uniezależnić się od rządu.
I co to miałoby zmienić?
To zupełnie nowy pomysł na dialog społeczny w Polsce. Od początku istnienia komisji trójstronnej było tak, że głównie strona rządowa jest adresatem wymiany, negocjacji i lobbingu ze strony reprezentacji pracy i kapitału. Związkowcy wywierają nacisk swoimi kanałami, pracodawcy swoimi. Jednak związki uznały, że w tej grze mają trwale słabszą pozycję, i odpowiedziały projektem nowego modelu.
I wolą tak siedzieć sam na sam z pracodawcami?
Według tego wstępnego modelu chcą stworzyć niezależną od rządu instytucję z własnym budżetem i administracją. Działałaby nie przy rządzie, lecz przy Sejmie, a dialog regionalny związany byłby z marszałkami, nie z wojewodami. Przewodniczącymi byliby szefowie związków i organizacji pracodawców, zmieniani w rytmie np. rocznym. Przedstawiciele strony rządowej byliby zrównani z przedstawicielami każdej organizacji członkowskiej. Ten zamysł stawia jednak wysoką poprzeczkę samym partnerom. Teraz musieliby realizować w praktyce to, z czym się do nich zwrócił Hausner w 2003 r. czy co sami podjęli, debatując o pakiecie antykryzysowym w 2009 r. Dotychczasowe funkcje wymiany, negocjowania, lobbowania straciłyby zasadniczo na znaczeniu.
I to wypali?
Takie autonomiczne, działające bez rządu instytucje dialogu istnieją, w tym w bliskiej nam pod wieloma względami Hiszpanii. Problem to wciąż u nas niska kultura kompromisu.