TEZA: W przypadku gdy przepisy układu zbiorowego dotyczące jednej z grup zawodowych w sektorze ani nie weszły w życie, ani nie zostały uznane za nieważne przez sąd, nie można pozbawiać związkowców domagających się nowego układu zbiorowego prawa do strajku.
Sprawa nr 36701/09
WYROK EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU PRAW CZŁOWIEKA
z 27 listopada 2014 r.
STAN FAKTYCZNY
Przedmiotem sporu był układ zbiorowy pracowników służb medycznych w Chorwacji, a w zasadzie załącznik do układu zbiorowego, dotyczący lekarzy i stomatologów. Układ został zawarty w grudniu 2004 roku przez chorwacki rząd i związki pracowników służby zdrowia. Miał wejść w życie z początkiem 2005 roku. Istotną częścią układu był aneks, obejmujący lekarzy i dentystów, wynegocjowany m.in. przez Chorwacki Związek Medyczny. Przewidywał on m.in. wzrost pensji lekarzy i dentystów oraz szereg uprawnień dotyczących systemu pracy. Miał wejść w życie po referendum w środowisku medycznym, o ile poprze go większość z co najmniej 1/3 uprawnionych do głosowania.
Jednak zanim tak się stało, przeciwko aneksowi zaprotestował jeden ze związków zawodowych środowiska medycznego. Sugerował, że aneks powinien zostać unieważniony, gdyż nie zyskał akceptacji wszystkich związków. Kilkanaście dni później chorwackie władze unieważniły go i zlecono ministerstwu zdrowia i opieki społecznej przygotowanie nowego porozumienia zbiorowego dla tych dwóch grup zawodowych: lekarzy i dentystów. Jednocześnie komitet, który miał nadzorować planowane referendum, wydał decyzję o jego zawieszeniu. Kilka dni później przewodniczący trójstronnej Rady Społeczno-Gospodarczej (składającej się z przedstawicieli rządu, związków zawodowych i pracodawców) uchylił decyzję o przeprowadzeniu referendum. Mimo tych decyzji w początkach stycznia lekarze i dentyści zdecydowali o przeprowadzeniu referendum. Spotkało się ono z poparciem środowiska, za było 8255 z 8290 lekarzy. Jednak Rada Społeczno-Gospodarcza wyników nie uznała.
W związku z tym Chorwacki Związek Medyczny zaplanował strajk na kwiecień 2005 roku, o czym poinformował w liście do ministerstwa zdrowia. Domagał się od władz respektowania aneksu do porozumienia zbiorowego i uznania wyników referendum. Ministerstwo zdrowia i opieki społecznej zaproponowało zawarcie nowej umowy dla branży medycznej i stomatologii w formie aneksu do układu zbiorowego. Zaproponowano m.in. wzrost wynagrodzeń lekarzy i dentystów o 10 proc. Jednak związek poinformował ministerstwo, że projekt nowego aneksu nie spotkał się z akceptacją lekarzy i dentystów. W związku z tym chorwacki rząd przyjął dekret, zwiększając pensje lekarzy o wspomnianą kwotę.
Jednocześnie zwrócił się do sądu z wnioskiem o zakaz planowanego strajku. Kilka dni później sąd uznał, ze strajk jest nielegalny, gdyż może być stosowany jedynie w sporach gospodarczych oraz w tych, które nie są uregulowane prawnie. Tymczasem – jak argumentował sąd - kwestię rozstrzygania sporów lekarzy uregulowano w aneksie do porozumienia zbiorowego, a procedura wejścia w życie jest prawnie uregulowana. Związek odwołał się od wyroku o zakazie strajku do Sądu Najwyższego.
Zaplanowany na kwiecień 2005 roku strajk odbył się, jak przewidziano, i trwał dwa dni. Związek twierdził, że uczestniczyło w nim 90 proc. lekarzy i dentystów. Ministerstwo zdrowia natomiast utrzymywało, że faktycznie strajkowało około 25 proc. lekarzy, podczas gdy inni po prostu wyrazili solidarność ze strajkującymi. Twierdziło, że zdecydowana większość chorych została przyjęta w placówkach ochrony zdrowia, a przejściowe przerwy w pracy miały miejsce w niewielu szpitalach.
Strajk jednak przerwano, gdyż SN utrzymał zakaz.
Równocześnie związki zawodowe służb medycznych, które nie podpisały aneksu, skierowały wniosek do sądu rejonowego w Zagrzebiu o uznanie go za nieważny. Sąd uznał, że aby aneks był ważny, powinien zostać podpisany przez wszystkie zainteresowane związki.
Apelacja przygotowana przez Chorwacki Związek Medyczny została oddalona. Podobnie jak kasacja wniesiona do SN w grudniu 2008 roku.
Chorwacki Związek Medyczny skierował zatem skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, utrzymując że zakaz strajku naruszył jego prawo do ochrony interesów związkowców, a tym samym artykuł 11 europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności.
Zgodnie z tym artykułem bowiem „każdy człowiek ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się z innymi, włącznie z prawem do tworzenia i przystępowania do związków zawodowych dla ochrony swych interesów”. Dalej stanowi on, że „nie mogą być wprowadzane ograniczenia w korzystaniu z tych praw innych niż takie, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób”.
Zaznaczono jednak, że „nie stanowi przeszkody w nakładaniu zgodnych z prawem ograniczeń w korzystaniu z tych praw przez członków sił zbrojnych, policji lub administracji państwowej.”
UZASADNIENIE
Europejski Trybunał Praw Człowieka po rozpatrzeniu sprawy przyznał, że nie ma podstaw do kwestionowania, że zakaz strajku wydany przez sąd w Zagrzebiu, a następnie utrzymany przez SN ma podstawy w prawie krajowym. Zwrócił też uwagę, że kompetencje trybunału do oceny zgodności konwencji z prawem krajowym są ograniczone, a interpretacja i zastosowanie prawa krajowego leży w gestii sądów krajowych. Rola trybunału ogranicza się jedynie do oceny, czy skutki owych interpretacji są zgodne z konwencją.
Wyroki sądów krajowych dotyczące zakazu strajku opierały się na stwierdzeniu, że aneks do porozumienia zbiorowego był nieważny, ponieważ nie został podpisany przez wszystkie związki, które zawarły porozumienie zbiorowe dla sektora zdrowia. Ideą nadrzędną było zatem przestrzeganie zasady równości w negocjacjach zbiorowych, zapisane w chorwackiej ustawie o zatrudnieniu. Wynosić stąd można, że celem tych wyroków była ochrona praw związków zawodowych. Zatem ingerencja w prawo do zrzeszania się podyktowana była „słusznym celem ochrony praw innych osób”.
Jednak ani sąd okręgowy, ani SN nie rozpatrzyły przepisów, zgodnie z którymi prawo do strajku było dozwolone w przypadku braku porozumienia zbiorowego. W momencie kiedy zapadały orzeczenia o nieważności strajku, nie było jeszcze wyroków o tym, że aneks jest nieważny z mocy prawa.
Sądy uznały, że Chorwacki Związek Medyczny nie jest uprawniony do przeprowadzenia strajku. Tymczasem prawomocny wyrok, unieważniający aneks do umowy, zapadł dopiero w połowie grudnia 2008 roku. Trybunał zaznaczył, że trudno zaakceptować fakt, by przestrzeganie zasady parytetu w negocjacjach zbiorowych uzasadniało pozbawienie związków zawodowych prawa do strajku na okres 3 lat i 8 miesięcy, tym bardziej że prawo to jest najbardziej wyrazistym narzędziem ochrony interesów zawodowych. W ocenie trybunału ingerencja ta nie może zostać uznana za proporcjonalną do celu, jaki zamierzano osiągnąć. I nie zmienia tego stanu rzeczy to, że chorwacki rząd podjął decyzję o wzroście wynagrodzeń lekarzy i dentystów o 10 proc.
Zatem w ocenie trybunału doszło do naruszenia art. 11 konwencji. Trybunał nie przyznał zadośćuczynienia, uznając, że stwierdzenie naruszenia konwencji stanowi samo w sobie wystarczające zadośćuczynienie. Zasądził natomiast zwrot kosztów postępowania.