Jutro Trybunał Konstytucyjny zajmie się wnioskiem prof. Ireny Lipowicz, rzecznik praw obywatelskich (RPO), w sprawie odebrania od lipca tego roku świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które nabyły do niego prawo przed wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych przepisów. Gdyby sędziowie uznali, że było to niezgodne z ustawą zasadniczą, problemem może być sposób przywrócenia opiekunom świadczeń oraz brak dodatkowych środków w budżecie na ich wypłatę. Od wyroku TK będzie też zależeć kontynuowanie przez rząd prac nad kolejną modyfikacją zasad przyznawania wsparcia opiekunom.

Odebrana pomoc

Zakwestionowane przez RPO art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 9 grudnia o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) dotyczą sytuacji 244 723 opiekunów. Tyle na koniec ubiegłego roku wynosiła liczba uprawnionych do wsparcia. Wspomniane przepisy przewidywały, że osoby te zachowają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczas obowiązujących warunkach tylko do 30 czerwca 2013 r. Po tej dacie decyzje przyznające im pomoc wygasły.

Opiekunowie mogli wprawdzie złożyć nowy wniosek o świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, tyle że jego przyznanie było już w tym momencie uzależnione od spełnienia zmienionych warunków.

W konsekwencji jak wynika z danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej według stanu na koniec lipca, pomoc na podstawie zmodyfikowanych przepisów otrzymywało łącznie 97 389 tys. opiekunów. Z tego 92 183 tys. decyzji gmin dotyczyło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko 5206 specjalnego zasiłku opiekuńczego. To oznacza, że 147 334 tys. osób zostało od lipca pozbawionych wsparcia związanego z zajmowaniem się niepełnosprawnym krewnym.

Dlatego zdaniem rzecznika zaskarżone przepisy są niezgodne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych, ponieważ dokonały ingerencji w uprawnienia uzyskane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. W opinii RPO nie nastąpiły też okoliczności uzasadniające ich naruszenie.

Skarga do gminy

Na niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej wskazali też w swoim stanowisku prokurator generalny i Sejm. W sytuacji gdyby sędziowie TK uznali, że opiekunowie niesłusznie zostali pozbawieni wsparcia, ponownie zyskaliby do niego prawo.

– Gdyby trybunał uznał przepisy wygaszające świadczenia za niezgodne z ustawą zasadniczą, to zostałyby one usunięte z obrotu prawnego i tym samym obowiązywałby stan prawny sprzed ich wejścia w życie. To oznacza, że od dnia ogłoszenia wyroku wsparcie zostałoby przywrócone – wyjaśnia prof. Antoni Rost, konstytucjonalista z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.

Opiekunowie mogliby też otrzymać zaległą, nieprzysługującą im od lipca pomoc.

– Wprawdzie orzeczenia trybunału nie mają mocy wstecznej, ale ustawodawca przewidział możliwość wznowienia postępowań karnego, administracyjnego czy cywilnego – podkreśla prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista ze Szkoły Wyższej Psychologii Społecznej.

Dodaje, że osoba, która utraciła prawo do świadczenia, będzie mogła wystąpić na podstawie art. 145a k.p.a. o wznowienie postępowania i wypłatę zaległego wsparcia. Taka skarga musi być jednak złożona w ciągu miesiąca od publikacji wyroku trybunału w Dzienniku Ustaw.

Ten mechanizm zadziałał, gdy w 2008 r. sędziowie uznali za niekonstytucyjne przepisy ograniczające prawo do zaliczki alimentacyjnej tylko dla osób samotnie wychowujących dzieci.

Nowa ustawa

Przywrócenie świadczeń pielęgnacyjnych może też być utrudnione w związku z tym, że prawo do nich wygasło ex lege, czyli z mocy ustawy. Opiekunowie nie otrzymywali więc żadnej decyzji w tej sprawie (choć część gmin zdecydowała się jednak je wydawać), a tylko pisemną informację o zmianie przepisów.

Na problem ten zwraca uwagę w swoim stanowisku marszałek Sejmu Ewa Kopacz, która wskazuje, że brakuje procedury lub organu, który byłby władny orzekać o wznowieniu prawa do świadczenia. Dlatego ze względu na konieczność uchwalenia ustawy przywracającej stan rzeczy zgodny z konstytucją oraz w związku z dodatkowymi wydatkami budżetu państwa, wnosi o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej art. 11 ust. 1 i 3. W przypadku ustawy wynosi ono maksymalnie 18 miesięcy.

– Trybunał powinien odrzucić wniosek o odroczenie, bo sam w sobie prowadzi on do pogłębienia niekonstytucyjnego stanu rzeczy. Nie dość, że winą Sejmu jest uchwalenie przepisów naruszających prawa nabyte, to dolegliwość z nich wynikająca dla obywateli byłaby jeszcze przedłużona – uważa prof. Antoni Rost.

Damian Napierała, kierownik działu świadczeń Poznańskiego Centrum Świadczeń, zwraca uwagę, że jakikolwiek sposób przywrócenia środków może być skomplikowany, chociażby ze względu na to, że część pozbawionych ich opiekunów od 1 lipca otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy.

– Niektóre osoby mogły też już zaprzestać zajmowania się krewnym, np. podjąć pracę i korzystać z innych usług opiekuńczych, a to jest warunkiem dyskwalifikującym do pobierania świadczenia – dodaje Bogumiła Podgórska, kierownik działu świadczeń rodzinnych MOPS we Wrocławiu.

Wyższe wydatki

Przywołane w stanowisku sejmowym nieprzewidziane dodatkowe koszty dla budżetu państwa mogą przemawiać za tym, że TK uzna kwestionowane przepisy jako zgodne z ustawą zasadniczą. Zachowanie równowagi budżetowej oraz zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa może bowiem stanowić konstytucyjną wartość uzasadniającą ograniczenie lub zniesienie praw nabytych. W orzecznictwie TK sędziowie wielokrotnie przyznawali zresztą pierwszeństwo temu argumentowi kosztem ochrony praw nabytych.

Skutki finansowe zakwestionowania obecnych przepisów byłyby znaczne, bo jak wynika z wyliczeń resortu pracy, przywrócenie świadczeń kosztowałoby w tym roku 683 mln zł, a w 2014 r. 1,36 mld zł.

W razie uznania rozwiązań za konstytucyjne opiekunowie mogą już tylko czekać na przygotowywaną właśnie przez rząd kolejną zmianę zasad przyznawania pomocy, która ma spowodować, że część osób odzyska świadczenia pielęgnacyjne. Tę okoliczność TK również może wziąć pod uwagę przy wydawaniu wyroku. Nie wiadomo jednak, od kiedy nowe rozwiązania mogłyby zacząć obowiązywać, bo przewidywany termin 1 stycznia 2014 r. jest praktycznie nierealny. Może też zdarzyć się, że w przypadku korzystnego dla siebie wyroku rząd przerwie nad nimi prace.