Skoro to od niej zależy wysokość świadczeń ubezpieczeniowych, to musi istnieć sposób jej weryfikacji – uznał trybunał. Pojawiają się jednak wątpliwości, czy nie powinien tego robić wyłącznie sąd.
Ukazało się uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2017 r., w którym Trybunał uznał, że ZUS ma prawo do ustalania innej niż wynikająca z umowy o pracę wysokości podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe (sygn. akt P 9/15). W praktyce oznacza to, że ZUS może kwestionować wysokość wynagrodzenia ustalonego w treści umowy o pracę, a w konsekwencji podstawę wymiaru składek, która wpływa na wysokość należnego zasiłku chorobowego lub macierzyńskiego. Niestety, w efekcie wyrok ten może doprowadzić do tego, że ZUS zacznie podważać także inne stosunki cywilnoprawne.
Umowy nie kwestionowano
Wyrok został wydany wskutek wniesienia pytania prawnego przez Sąd Okręgowy w Częstochowie. Zostało sformułowane przy okazji rozpoznawania odwołań płatników składek, wobec których ZUS wydał decyzje ustalające podstawę wymiaru składek w wysokości niższej niż wynagrodzenie wynikające z umów o pracę. ZUS przeprowadził u płatników kontrole i stwierdził, że ubezpieczeni pracownicy przed powstaniem niezdolności do pracy podlegali ubezpieczeniom społecznym przez krótki okres, a uzyskiwane przez nich wynagrodzenie było bardzo wysokie. W uzasadnieniach decyzji ZUS podniósł, że okoliczności faktyczne spraw wskazują na to, że wynagrodzenie z tytułu umów o pracę zostało ustalone na tak wysokim poziomie ze względu na dążenie ubezpieczonych do uzyskania wyższych świadczeń z tytułu niezdolności do pracy, przez co postanowienia te naruszały zasady współżycia społecznego. ZUS powołał się przy tym na art. 58 par. 2 kodeksu cywilnego. Co ciekawe, w omawianych sprawach nowa podstawa wymiaru składek została ustalona w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przy czym, co warto podkreślić, ZUS jednocześnie nie kwestionował ważności zawartych umów o pracę ani samego wykonywania obowiązków pracowniczych.
TK stwierdził, że brak ustawowych kryteriów co do sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia nie może prowadzić do pełnej dowolności w tym zakresie, ponieważ od jego wartości zależy także wysokość świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Tym samym powinien istnieć mechanizm kontroli treści postanowień umowy o pracę mający na celu ochronę interesu publicznego. Skoro bowiem stosunek ubezpieczenia ma charakter publicznoprawny, to podstawa wymiaru może, a nawet powinna podlegać weryfikacji.
Wypełnienie luki
Taka argumentacja TK nie jest jednak przekonująca. Należy się zgodzić ze stanowiskiem, że umowy o pracę stanowiące tytuł do objęcia ubezpieczeń społecznym, w tym postanowienia dotyczące wysokości wynagrodzenia, muszą podlegać kontroli. Kontrola ta jednak powinna być sprawowana przez sąd powszechny, a nie ZUS. Co więcej, TK nie wskazał w szczególności, który przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych miałby zezwalać ZUS na ingerowanie w stosunki cywilne ze skutkiem na gruncie ubezpieczeń społecznych. Przedstawione argumenty koncentrują się przede wszystkim na aksjologicznej aprobacie takiej kompetencji ZUS, a nie wykładni prawa. Omawiany wyrok legitymizuje to negatywne zjawisko, które nasila się co najmniej od kilku lat.
Nieprzekonujący jest też argument trybunału, który akceptując kompetencję ZUS niewynikającą z przepisów ustawy systemowej, powołuje się na sądowy mechanizm weryfikacji wydanych przez niego decyzji. Oznacza to w istocie akceptację naruszania prawa na etapie postępowania administracyjnego, podczas gdy można je wyeliminować z porządku prawnego na etapie postępowania sądowego. A to prowadzi do pytania, czy taka praktyka nie stanowi naruszenia zasady państwa prawa? TK, dostrzegając legislacyjną lukę w zakresie możliwości ingerowania ZUS w stosunki cywilnoprawne (takim stosunkiem jest również stosunek pracy), zdecydował się na zastosowanie wykładni rozszerzającej, która nie jest jednak dopuszczalna na gruncie prawa publicznego, którego częścią jest prawo ubezpieczeń społecznych. Tym samym wyrok należy ocenić krytycznie.
Trybunał mógł odwołać się choćby do art. 97 par. 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego, który określa jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej jest zobowiązany do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Za takie zagadnienie należy uznać kwestię naruszenia zasad współżycia społecznego przy ustalaniu ustalania wynagrodzenia – to powinien zbadać sąd cywilny. Przepis ten jest stosowany w sprawach dotyczących świadczeń o charakterze zaopatrzeniowym czy z pomocy społecznej, które obok ubezpieczeń społecznych składają się łącznie na system zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 613/14; wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2522/16). Tymczasem ZUS zdaje się nie dostrzegać tego przepisu i kwestie te rozstrzyga samodzielnie, a TK to legitymizuje.
Konieczne wyraźne uprawnienie
Jeśli wolą ustawodawcy byłoby przyznanie ZUS kompetencji do ingerowania w stosunki cywilne, to wynikałoby to wyraźnie w ustawie systemowej. Dla przykładu na gruncie prawa podatkowego ustawodawca przewidział takie rozwiązanie na mocy art. 199a par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), który upoważnia organy podatkowe do ustalania treści czynności prawnej z uwzględnieniem zgodnego zamiaru stron i celu czynności, a nie tylko dosłownego brzmienia oświadczeń woli złożonych przez czynności strony. Tak ustalona treść czynności decyzji prawnej jest dla organów podstawą do oceny skutków podatkowych. Jednocześnie na mocy art. 199a par. 3 organy są zobowiązane do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego w sytuacji, gdy powstają w tym zakresie wątpliwości. Tym samym art. 199a par. 3 ordynacji podatkowej stanowi lex specialis wobec art. 97 par. 1 pkt. 4 kodeksu postępowania administracyjnego i pozwala organom skarbowym na rozstrzyganie niektórych spraw we własnym zakresie. Uznając racjonalność prawodawcy, należy stwierdzić, że jeśli wolą ustawodawcy byłoby przypisanie ZUS analogicznych kompetencji jak organom podatkowym, to w ustawie systemowej znalazłby się odpowiednik art. 199a ordynacji podatkowej. Natomiast brak analogicznego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie akceptuje możliwości ingerencji ZUS w stosunki cywilnoprawne, a takiej kompetencji nie mogą przyznawać ZUS także sądy powszechne, Sąd Najwyższy lub TK.
Wyrok TK może jeszcze bardziej pogłębić negatywne zjawiska stosowania prawa ubezpieczeń społecznych. Mimo że sentencja wyroku dotyczy wyłącznie możliwości zmiany podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, to jednak wyrok może stanowić wskazówkę do rozstrzygania innych spraw ubezpieczeniowych, w których ZUS stosuje przepisy prawa cywilnego. Bezpodstawne ingerowanie w stosunki cywilnoprawne przez ZUS narusza zasadę państwa prawa i prawa do sądu. Jako przykład można wskazać art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.), na mocy którego uprawnionym do otrzymania renty rodzinnej jest małżonek ubezpieczonego. W sensie prawnym małżeństwo jest stosunkiem cywilnoprawnym. Skoro uznaje się, że ZUS może ingerować w stosunki cywilne, to mógłby stwierdzić, że małżeństwo nie było ważnie zawarte. W konsekwencji ZUS odmówiłby wdowie przyznania tego świadczenia. Przykład jest jaskrawy, jednak dobrze obrazuje, dokąd może prowadzić niekontrolowane poszerzanie kompetencji ZUS. Podobnie gdy ZUS kwestionuje przejście zakładu pracy i uznaje, że płatnikiem nadal pozostaje pracodawca, który przekazał pracowników. Znane są przypadki, gdy sąd pracy rozstrzyga np. roszczenia pracownika i potwierdza ważność przejścia, a ZUS kwestionuje przejście i sąd ubezpieczeń społecznych to podtrzymuje. Okazuje się, że dochodzi do absurdalnej sytuacji – to samo przejście zakładu pracy jeden sąd uznaje za skuteczne, inny nie. Na końcu zaś pozostaje pracownik, dla którego kto inny jest pracodawcą na gruncie prawnopracowniczym, a kto inny na gruncie ubezpieczeniowym. Podobnie w przypadku renty rodzinnej – może okazać się, że wdowa na gruncie cywilnym była małżonką zmarłego, a na gruncie ubezpieczeniowym już nie.
Tymczasem gdyby kwestii cywilistycznych ZUS nie rozstrzygał sam, ale oddawał je do rozstrzygnięcia sądowi pracy, o takich absurdach nie byłoby mowy. Nie chodzi zatem o to, aby akceptować przypadki, w których strony stosunku pracy rzeczywiście zawyżają wynagrodzenie, by otrzymać wyższe zasiłki. Chodzi o to, aby badał to sąd, a nie ZUS. TK wskazuje, że ubezpieczony odwołując się, poddaje decyzję ZUS kontroli sądu, a ciężar dowodu wykazania zawyżonego wynagrodzenia spoczywa na ZUS. Tak jest tylko w teorii, w praktyce bowiem to ubezpieczony musi wykazywać niezasadność decyzji, a ZUS swoją argumentację nierzadko ogranicza do stwierdzenia, że „nieadekwatność wynagrodzenia Zakład stwierdził w postępowaniu kontrolnym”. Co więcej, obecny model zmusza ubezpieczonego do reakcji, bo jeżeli nie odwoła się od decyzji, to ta stanie się ostateczna. Gdyby ZUS przed wydaniem decyzji musiał wystąpić z powództwem do sądu cywilnego, zapewniłoby to w większym stopniu realizację zasady, że to na ZUS spoczywa ciężar dowodu, wyeliminowałoby również sytuację, że ten sam stan faktyczny sąd cywilny ocenia odmiennie niż sąd ubezpieczeń społecznych.
WAŻNE
Nie ma przepisu, który wprost przyznawałby ZUS prawo do kwestionowania wysokości wynagrodzenia pracownika.